Местное самоуправление: конфликт интересов

В Кузбассе прошла конференция Кемеровского регионального отделения организации «Всероссийского совета местного самоуправления» (ВСМС).

В Кузбассе прошла конференция Кемеровского регионального отделения организации «Всероссийского совета местного самоуправления» (ВСМС).

На конференции были избраны региональный совет Кемеровского отделения ВСМС (председатель регионального совета — Григорий Вержицкий, он же — председатель  совета народных депутатов города Кемерово), его бюро и делегаты на второй этап IV съезда ВСМС. 

Сегодняшнее внимание общества, федеральных и региональных властей к проблемам местного самоуправления (МСУ) говорит о признании этого института  как в российской политической системе, так и среди граждан.

Специалисты много спорят о том, как лучше соединить усилия центра, региона и территории, чтобы все уровни власти не занимались бесконечным переделом сфер влияния, а работали в одном направлении – улучшали жизнь людей.

Для развития местного самоуправления в России задействованы многочисленные общественные советы — при Министерстве регионального развития, председателе Государственной Думы, при президенте РФ.

 

Дискуссии не утихают

О чем же намерены говорить участники предстоящего съезда? Каковы пути решения проблем «третьего» уровня власти?

Острые юридические и социально-политические дискуссии о настоящем и  будущем местного самоуправления не утихают. Хотя федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят в 2003 году, сама реформа МСУ длится уже двадцатилетие.

Почему эта тема постоянно привлекает к себе большое число теоретиков и практиков? Ответ на этот вопрос достаточно прост: потому что эта реформа касается каждого из нас. Наша повседневная жизнь на четыре пятых зависит не от общегосударственных событий, а от того города или села, где мы проживаем, где живет наша семья, наши дети. Человеку вообще-то нужны нормальные работа, зарплата, жильё – все это составляющие его существования, спокойствия его близких. Все свои вопросы и проблемы наш гражданин идет решать в районную или городскую администрацию, в рай-горсовет. Согласитесь, многим все равно, кто «рулит» страной, лишь бы дома было все хорошо.

И забастовки наших шахтеров в конце 80-х начались из-за того, что в домах, в семьях не стало стабильности, продукты и предметы первой необходимости в шахтерских городах и поселках стали дефицитом.  Вначале все — по советским меркам — было стабильно. И вдруг эта стабильность исчезла. Местная власть разводила руками и ничего не могла ответить на острые вопросы горняков. Кто виноват? Конечно – местные чиновники. Среди первых требований бастующих были требования о смене власти на местах — на более справедливые и демократичные, по их мнению, на так называемые рабочие комитеты. 

Поэтому работа местной власти всегда волнует специалистов, и общественность. Как говорят специалисты Всероссийского совета местного самоуправления: «именно в муниципальных образованиях сегодня Россия проходит испытание на прочность».

Думаю, в целом на государственном уровне понимание всей остроты проблемы есть: без разрешения противоречий между «вертикалью власти» и «автономностью» органов местного самоуправления мало шансов на успех в модернизации экономики. Ведь мощь страны складывается из конкретных сел и городов.

Критиков этой реформы очень много. Кто-то считает, что мы только в самом начале пути, кто-то уверен, что у нас вообще ничего не получается. Есть те, кто знает, что сделано немало. По крайней мере, и законодательно, и во многих головах закрепилось, что местное самоуправление — это третий уровень публичной власти. Так записано в Конституции. И действующий закон № 131-ФЗ как раз подтверждает конституционные права граждан на местное самоуправление.

Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, согласно которой мы обязаны признавать принципы МСУ, которые существуют в европейских странах.

Научились выбирать местных депутатов по партийным спискам, в большинстве регионов всенародно выбираем мэров городов и районов.

Узаконена территория каждого муниципального образования. Введено  понятие «поселение» — сельское и городское. В законе прописаны полномочия местного самоуправления. При этом процесс разграничения полномочий между федерацией, регионом и территорией продолжается.

В практику муниципального управления введены обязательные процедуры и механизмы участия населения. И наверняка, сегодня каждый город или район в России может в той или иной степени похвалиться достижениями во взаимодействии местной власти и населения.

Реформа создала основу, на которой должен идти процесс социально-экономического развития территорий. Появились и люди. Так, с 2009 года в Российской Федерации вдвое увеличилось количество депутатов и управленцев разных уровней, активно реализующих программы местного самоуправления. Например, сегодня общероссийская общественная организация «Всероссийский совет местного самоуправления» насчитывает уже 80 тысяч активистов, которые решают повседневные проблемы населения в городах и селах. А если требуется, они подключают к этому более высокие инстанции власти в 81 регионе страны.

Об  этом заявил депутат Государственной Думы Павел Федяев, выступая на конференции Кемеровского регионального отделения организации ВСМС. Кстати, депутат принял участие в этом форуме не только как член ВСМС, но и как куратор Сибирского федерального округа.

С другой стороны, многие понимают, что пока не получается создать настоящее самоуправление. Что не хватает средств на реализацию закрепленных за МСУ полномочий по решению вопросов жителей.

Как отмечал известный в 90-е годы Тюменский губернатор, сенатор Леонид Юлианович Рокецкий: в российской глубинке «как был райкомовский принцип управления, так и остался. Только вместо райкома партии или райисполкома есть администрация муниципального образования. Изменилась вывеска, а суть управления — осталась. Потому что 99 % территорий на дотации у регионального бюджета. И все зависят от него и не знают — дадут на постройку школы, на ремонт дороги, котельных, теплотрасс, на больницу, почту, автобусы или не дадут, привезут в район уголь или нет»…

Если «верхи» все это «дают» поселку, значит, мэр в глазах населения – хороший. Если «не дают» – плохой, не умеет просить.

В действительности, не разрешив этот «конфликт интересов», мы не получим настоящего самоуправления. Так что работы еще, как говорится, немерено.

И еще, не надо забывать, что реформа местного самоуправления — это часть административной реформы. Не стоит рассматривать ее отдельно, надо видеть, как идет реформа и на других уровнях власти.

 

Чего в этом «супе» не хватает

Кстати, когда я в администрации одного из крупных сибирских городов задал вопрос: какие проблемы мешают развитию МСУ? — мне ответили в шутку, что на самом деле проблем две: первая — дайте денег, вторая — не мешайте работать. А в каждой шутке, как известно, есть доля правды…

На самом деле, проблем немало. Им посвящены за последние годы целые тома специальных исследований.

Например, в каждом регионе России формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета населения, специфики властных отношений между регионом и территориями, исторических и религиозных традиций. Зависит от проживания в регионе представителей различных  народов и их совместимости на бытовом уровне. У регионов серьезные различия в экономических возможностях, зависящие от географического положения, наличия природных ресурсов. Исполнению закона препятствует и сложившаяся практика в различных субъектах страны. А закон-то един для всех. И действовать надо в его рамках, иначе нарушится главный конституционный принцип — равенства и равноправия российских граждан. Все это необходимо как-то преодолевать.

Серьезная проблема, что муниципалитеты в глазах населения стали «ответственными» за вопросы, которые по Конституции решаются на федеральном уровне: устройство образования, служба в армии, работа судов, охрана общественного порядка и другие. Для решения вопросов в этих сферах муниципалитеты не обладают юридическими правами, а граждане возлагают ответственность за просчеты в работе этих служб на местных чиновников.

Но, самое серьезное – это нехватка средств для выполнения собственных полномочий МСУ.

Вот, например, в небольшом шахтерском городе Берёзовский проживает около 50 тысяч человек. Городской бюджет – 1,5 миллиарда рублей в год. Из них 270-300 миллионов город «зарабатывает» сам, остальное – дотации, субсидии, субвенции «сверху».

В городе живут шахтеры. Работают на шахтах «Первомайская», «Южная», «Барзасское товарищество», на одном из самых крупных разрезов в Кузбассе – «Черниговском». Ранее эти прибыльные предприятия входили в состав города, платили сюда налоги.  А в 2005 году на карте появились городские и сельские поселения со своими территориями, и предприятия «отошли» к соседнему сельскому району.

Один из руководителей администрации города, комментируя ситуацию, подметил: «У местной власти отобрали зубы». В результате, бюджет Берёзовского резко «просел», и без помощи региона он сегодня не выживет. А городским властям и жителям хочется, чтобы город не просто существовал — но и развивался.

В целом по стране уровень дотаций муниципалитетов из бюджета «сверху» очень высокий. Об этом можно судить по цифрам 2011 года. Объем субвенций из федерального бюджета местным бюджетам за этот год вырос по отношению к 2010 году на 8,5 % и составил около 680 миллиардов рублей. При этом 43,5 % от этого объема составляют деньги за то, что государство «доверяет» МСУ  выполнять не свойственные полномочия.

То есть, муниципалитеты выполняют и свои функции и функции вышестоящих органов власти. Как отмечал на одном из недавних совещаний вице-премьер правительства РФ Д.Н. Козак, начиная с 2004 года, принято множество федеральных законов, которыми от федерации передано более 150 полномочий — субъектам Российской Федерации. Это касается функций, в основном, в социальной, экономической сферах. Например, в сфере лесных, водных и других отношений. При этом федералы недоплатили регионам за переданные им полномочия. И, напротив, выгодные – с точки зрения налоговой базы – вопросы Центр старается забрать у регионов и муниципалов себе. В свою очередь, субъекты  по такой же схеме начали передавать свои полномочия муниципалитетам. Исследователи называют такой подход — нарушением «принципа сотрудничества» уровней власти. Иногда это чревато серьезными последствиями, нередко при этом полномочия «размываются» между уровнями власти.

По мнению экспертов, так получились с полномочиями в сфере пожарной безопасности. Действующее здесь сегодня законодательство «размыто» между федеральной, региональной властями и МСУ. И часто неясно, какой уровень власти какие действия обязан принимать в случае ЧП.

Ясно одно: создание пожарной охраны – это немалые финансовые затраты. Денег на организацию даже небольшого пожарного отряда в большинстве муниципалитетов нет, как нет у МСУ и нужных  кадров. Получилось, что централизованную систему разрушили, а более эффективную взамен не создали.

Тушение лесных пожаров было возложено на власти субъектов и муниципальных образований, а средств, выделяемых на эти цели из федерального бюджета, оказалось явно недостаточно. В результате, лесные пожары лета 2010 года в России показали, что новая схема пожарной безопасности  оказалась слабой. Неправильно проведенная децентрализация полномочий привела к плачевным результатам.

Однако, процесс, как говорится, пошёл. Вот данные исследования проблем МСУ доктора юридических наук, профессора В.А. Черепанова. В 2011 году в Ульяновской области бюджетная обеспеченность вопросов местного значения составила лишь 14 %, включая дотации из областного бюджета, в Адыгее – 30 %, Самарской области – 40 %, в Курганской области — 54,5 %, в Хабаровском крае — 31,7 %. В Ставропольском крае: в городских округах — 31,7 %, в сельских поселениях — 34,8 % и в муниципальных районах — 53,5 %.

 

О чем «поют» финансы

С любым мэром – из Подмосковья или Алтая – заведи разговор о решении проблем территории, в конце концов, все сведется к деньгам: «Вот бы краевая администрация дала денег на ремонт дорог, (строительство жилья, детсада, больницы).  Мы бы!..»

Как выходить из этой ситуации, специалисты знают: передавать «вниз» полномочия вместе с деньгами.  Например, давно посчитано, если в МСУ передать вопросы регулирования стоимости или аренды земли, то за два-три года строительство жилья в России увеличится, минимум,  на 30 %. При этом снизится стоимость квадратного метра — за счет более гибкой аренды земли, сокращения времени на согласования и бумажную волокиту и так далее.

Еще одна серьезная проблема МСУ – кадры. В том же Берёзовском основу «армии» чиновников городской администрации составляют главные специалисты. Их средняя зарплата – 10 тысяч рублей. При этом средняя зарплата в городе доходит почти до 25 тысяч. Поэтому в органы МСУ, чаще всего, идут работать или вчерашние студенты, которые через год-полтора чаще всего начинают искать другое место работы. Или – ветераны…

А существующий размер заплаты просто «подталкивает»                  непорядочного чиновника МСУ к коррупции. Довелось даже услышать фразу: «Накажите коррупционера, но, прежде, накормите чиновника…».  Давайте дадим МСУ право самостоятельно устанавливать размер зарплаты своим работникам, конечно, если позволяют доходы.

В связи с этим депутат ГД Павел Федяев особо остановился на проблеме кадров для МСУ.  «Мы ее выделили особо среди неотложных проблем, — сказал он. — В настоящее время «Всероссийский совет» совместно с партией «Единая Россия» — формирует «Муниципальный кадровый резерв страны» из молодых перспективных людей».

В Кемеровской области, отметил Павел Федяев, такая работа проводится на примере молодежных парламентов при городских и районных советах. И уже видна ее эффективность. Однако надо идти дольше в работе с теми, кто со временем может связать судьбу с деятельностью в муниципальных органах власти. По мнению депутата ГД, хорошей практикой для подающих надежды юношей и девушек может стать проба сил в качестве помощников депутатов, практика в качестве специалистов городских и районных администраций.  

Подготовка квалифицированного резерва на различных властных площадках особенно актуальна в связи с предстоящими изменениями в выборной системе страны, когда во всех сферах жизни общества повышается роль политических партий и их фракций, когда расширяется перечень должностей, на которые выборы будут проходить только на альтернативной основе.

Президент Владимир Путин подчеркнул: надо исправлять ситуацию с реформой МСУ всем вместе: и правительству, и Федеральному Собранию РФ, и регионам. Специалисты твердят о необходимости соблюдения «принципа субсидиарности».  Согласно ему, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать «наверху». И — наоборот. «Без тесной увязки полномочий с межбюджетными отношениями предпринимаемая реформа будет абсолютно неэффективной. Надо разграничить полномочия и прекратить обманывать население», — сказал Путин.

Поэтому, главный выход один: Берёзовскому, как и многим другим поселениям, прежде всего, надо увеличить налоговую базу. Павел Федяев привел пример: сейчас в профильном комитете Думы рассматривается возможность законодательно изменить порядок уплаты основного местного налога – налога на доходы физических лиц.

Сегодня НДФЛ поступает по месту регистрации предприятия, где трудится работник-налогоплательщик. Предлагается изменить поток денег от НДФЛ: платить его в бюджет МСУ по месту жительства. Бюджеты многих поселений от этого выиграют, а, значит, больше самостоятельности получит вся система. В бюджет того же Берёзовского тогда поступит дополнительно до 100 миллионов рублей в год.

К этому налогу предлагается добавить и другие источники роста бюджета поселения. Например, передать сюда акцизные сборы за торговлю табаком, спиртными напитками, перераспределить налог на прибыль: при действующей сейчас налоговой ставке 20 %, допустим,  2 % от него направить в бюджет МСУ.  Некоторые депутаты Думы вносили предложения по укреплению налоговой базы местного самоуправления за счет транспортного налога, налогов на малый и средний бизнес.

Надо подумать о перераспределении и других налоговых потоков в интересах местного самоуправления, то есть, в интересах жителей. Другие уровни власти должны поделиться с МСУ деньгами. Иначе настоящей реформы не будет.

Председатель правительства РФ Дмитрий Медведев в своем выступлении подчеркнул, что ближайшая задача для развития реформы местного самоуправления — найти источники увеличения бюджетов муниципальных образований в России за счет перераспределения налогов на сумму до 1 триллиона рублей (!).

В этом вижу твердую волю руководства страны — довести реформу МСУ до завершения. Такой подход активно поддерживает и наш Всероссийский совет местного самоуправления, подтвердил Павел Федяев.

Причем, дело надо поставить так, чтобы территории сами зарабатывать эти деньги. У чиновников МСУ должны быть стимулы к этому. Тогда МСУ смогут выйти на самодостаточность, обеспечить финансами все свои функции в интересах населения, будут стремиться к саморазвитию за счет избираемых руководящих «мозгов», а не за счет умения выпрашивать средства у вышестоящих органов власти.

Для этого закону № 131-ФЗ требуется дальнейшее развитие, депутатам Госдумы надо вносить необходимые корректировки. Но делать это надо очень осторожно, взвешенно, не торопясь. Действовать по известному принципу: семь раз отмерь – один раз отрежь.

Потому что такого количества поправок, как в закон № 131-ФЗ, не знает, наверное, ни один законодательный акт. Как отметил мой земляк, экономист, вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Р.В. Бабун, «пожалуй, ни один другой федеральный закон не менялся так часто (около 400 изменений!) и так бессистемно». Только в течение 2011 года Госдуме было предложено внести 11 поправок в статью 16 закона № 131-ФЗ, определяющую перечень вопросов  местного значения городского округа. Этими поправками  либо изменены редакции  отдельных пунктов, либо введены новые пункты. В 10 случаях речь шла о возложении новых обязанностей на органы местного самоуправления без указания дополнительных источников их финансирования.

Вот таких перемен не хотелось бы…

 

Реформа и мы

Успех этой реформы зависит и от активности граждан. Но спросите у людей о местном самоуправлении, уверен – восемь человек из десяти не сумеют ничего толком объяснить. Хотя российский учёный, составитель «Толкового словаря живого великорусского языка» Владимир Иванович Даль давно заметил: «Самоуправление — управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего».

В законе № 131-ФЗ глава 5 посвящена тому, как закон организует инициативу населения и местных властей, диалог этих двух социальных групп, как граждане могут участвовать в местном самоуправлении.

Местное самоуправление через свои структуры, через избранные органы, через свой бюджет должно воспитывать в каждом гражданине понимание того, что это «я — отчисляю налоги, на которые нанимают учителя для детей, участкового для охраны общественного порядка и моей семьи, покупают уголь для отопления…  Все это делают мои представители в местных органах власти, которых я выбрал».

В законе-то все гладко, отмечает Павел Федяев. Например, законными формами участия населения  в самоуправлении являются сходы граждан, местные референдумы, муниципальные выборы,  голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований.  А в реальной жизни люди — в большинстве своем — равнодушно к этому относится. Специалисты ВСМС отмечают, что серьезной проблемой является «низкая самоуправленческая активность граждан».

Вот если бы каждый из нас задумался, примерил бы все это к себе: я — квартиросъемщик или собственник жилья и тоже должен ежедневно решать разные вопросы  своего жизнеустройства. Знаю ли я депутата горсовета от своего округа? А почему бы мне не пойти в горсовет на открытые слушания проекта бюджета, чтобы контролировать мэрию, вместе с депутатами подумать об улучшении жизни земляков?

Многие на эти вопросы ответят отрицательно. Между тем, та территория привлекательна для жизни, где принятие решений  происходит при непосредственном участии представителей всех слоев общества – бизнеса, власти, некоммерческого сектора. И для развития поселения процесс соучастия и обсуждения проблем со стороны граждан значит гораздо больше, чем окончательное принятие решения депутатами.

Если бы так было, то конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, сносом коллективных гаражей не носили бы сегодня в стране массовый характер. Ведь сейчас все эти вопросы, в особенности, вопросы землепользования и градостроительной деятельности — обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Или информация о проведении публичных слушаний не доходит до людей?

Сегодня практически у каждого российского гражданина появился новый статус — собственник своего жилья. Именно от позиции собственника, его активных действий зависит успех самой сложной российской реформы — реформы ЖКХ. Но не все этот статус до конца осознали. Многие жители из-за своей пассивности стоят в стороне от местных дел, даже на собрания жильцов в своем доме не ходят. Зато критикуют всех и вся.

Конечно, по закону участие жителей в МСУ — дело добровольное. Насильно никто никого не тянет. В России же, как известно, все, что добровольное, значит, необязательное.

Вот где непочатое поле деятельности: воспитывать в людях активное отношение к участию в местном самоуправлении, значит, к улучшению своей жизни, жизни своей семьи, своего поселка, города.

Уверен, если реформа МСУ начнется по-настоящему, это повлияет на все остальное — формирование современной инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры наших населенных пунктов, создание благоприятной среды обитания. В конечном счете, начнется нормальное развитие «человеческого капитала» в городах и поселках. Что, как известно, провозглашено в качестве главной и конечной цели модернизации страны.

Практически в этих вопросах у местного самоуправления нет реальных конкурентов.

Сергей Черемнов

 

Фото с сайта:

http://www.kemgorsovet.ru

Комментарии

Рекомендуем